За оцінками ООН, кількість цивільних жертв війни в Україні становить близько 7 тисяч людей (набагато більше, якщо врахувати збройні сили). Конфлікт змусив ще 3 мільйони людей залишити Україну, що спричинило кризу біженців безпрецедентного масштабу за останні десятиліття. Світовий банк оцінює збитки будівлям та інфраструктурі в 60 мільярдів доларів. І це все обережні оцінки – мабуть, сильно занижені. Російське вторгнення – це драма мільйонів людей, величезні матеріальні втрати для України та зростаюча невизначеність щодо майбутнього миру в Європі та всьому світі.
Однак війна – це набагато більше, ніж просто військові зіткнення. Соціальні еліти також задіяні у військову машину. Вплив економістів, юристів, дипломатів та військових експертів на хід війни, хоча й менш помітний, не менш значний. Погляньмо на останні події, першою реакцією Заходу на агресію росії проти України було введення економічних санкцій проти агресора. Валютні резерви російського центрального банку заморожені, комерційні банки відключені від системи розрахунків за фінансовими операціями, введено ряд торговельних обмежень у відносинах з Росією, а деякі держави намагаються конфіскувати активи олігархів росії.
Хоча санкції вважаються мирним інструментом політичного впливу, важко встояти перед враженням, що дії Заходу нагадують війну. Чи є прибиття ворожої економіки іншим, ніж перемога над ворогом у військовому двобої? Де межа між мирним економічним тиском і війною?
Значення економічної війни
Кожен збройний конфлікт має два виміри. Спочатку на фронті, у напівзруйнованих містах, окопах, у повітрі. Друга війна менш видовищна, але настільки ж значуща. Її ведуть із приватного життя політичних кабінетів дипломати та експерти. Йдеться про економічну війну – в якій зброєю є блокади, мита, санкції чи ембарго. Економісти, політологи та військові експерти шукають слабкі місця в економіці противника, які можна вразити економічними інструментами.
Метою економічної війни є спричинення матеріальних нестатків суспільству. З давніх часів війська оточували міста і обмежували доступ до їжі, щоб морити голодом жителів і ворожу армію, а отже, змусити ворога капітулювати. Так, у 1871 р. революційне повстання французького суспільства — Паризька комуна — зазнало краху. Блокада Ленінграду під час Другої світової війни та боротьба за ключові міста під час громадянської війни в Сирії відбувалися подібним чином. Оточити місто та відрізати від світу — це простий спосіб перемогти свого супротивника, оскільки міста зазвичай не є самодостатніми. Однак голодування людей є надзвичайно прямим і по суті жорстоким методом економічної війни, який викликає серйозні етичні питання, тому зазвичай використовуються більш тонкі рішення.
Глобалізація зробила національні економіки надзвичайно вразливими для впливу інших країн. В економічній літературі це найчастіше називають економічною взаємозалежністю. Економічна взаємозалежність дала змогу «винаходити» нові інструменти економічної війни – спочатку під час двох світових воєн почали застосовуватися військові блокади, а в наступні десятиліття стали популярними економічні санкції. Взаємозалежність держав - мережа глобальних економічних зв'язків - стала використовуватися як зброя. У другій половині двадцятого століття, наприклад, Іран, Північна Корея та Куба зазнали такого жорстокого, але тонкого економічного тиску.
Трагічні наслідки військових блокад
В історії є багато прикладів, які підтверджують величезну важливість цих механізмів. Однією з найбільш часто цитованих є війна блокада проти Німеччини під час Першої світової війни. У 1914-1919 рр. держави Антанти (Великобританія і Франція) запровадили морську блокаду німецької економіки. Ідея полягала в тому, щоб ізолювати німецьку територію збройними силами та обмежити перевезення продовольства, припасів та зброї. Було заблоковано не лише експорт до Німеччини, а й до країн, які оголосили нейтралітет під час конфлікту. Цікаво, що Антанта купувала перехоплені товари, щоб уникнути конфлікту з країнами-експортерами (в основному, США). Таким чином, завдяки складному контролю над ланцюгами поставок, Німеччина була відрізана від світової торгівлі.
Якою була ефективність блокади? Перед Першою світовою війною економіка Німеччини значною мірою була заснована на імпорті товарів з Америки (включаючи продукти харчування та зброю, а також добрива, які мають ключове значення для сільського господарства). На початку війни ця залежність посилилася, оскільки масовий призов до армії обмежував виробничі можливості місцевого сільськогосподарського сектору. Британська влада визнала, що блокада торгівлі з Німеччиною може зіграти ключову роль у конфлікті. Переміщення товарів до Німеччини Великобританією вважалося контрабандою, а її військово-морський флот переправляв вантажі в Північне море та Ла-Манш. У відповідь Німеччина намагалася заблокувати транспортування до Великої Британії, але набагато слабший німецький флот не мав жодних шансів проти британського королівського флоту.
Хоча історики сперечаються про те, якою мірою блокада визначила результат війни, більшість погоджується, що вона мала потужний вплив на економіку Німеччини. У 1915 р. імпорт товарів до Німеччини впав більш ніж наполовину порівняно з рівнем до початку війни. Блокада не дозволяла німцям постачати ключову сировину та обмежувала доступність продовольства. Людей змушували їсти низької якості т. зв продукти-замінники, такі як сухе молоко і ерзац-хліб (містить менше борошна і круп). Соціальні наслідки блокади були значними – у Німеччині, а також у Відні та Будапешті були протести та крадіжки в магазинах. У 1918 р. Австро-Угорщина перехопила перевезення продовольства з Румунії до Німеччини, що призвело до раптового погіршення відносин на лінії Берлін-Відень.
Наприкінці 1940-х років німецьке статистичне управління оприлюднило оцінки, що блокада війни призвела до смерті майже 800 000 німців від недоїдання та хвороб. Подальші незалежні дослідження німецьких економістів показали, що ці оцінки були завищені, а реальна цифра становила близько 400 тис. жертв. Незалежно від фактичної кількості жертв, блокада наклала відбиток на німецьке суспільство. Згідно з дослідженням Мері Елізабет Кокс, німецькі діти страждали від сильного недоїдання під час блокади, особливо тяжкого серед робітничого класу. Дослідник красномовно назвав блокаду «Голодними іграми». Економічна війна, можливо, і не визначила кінцевого результату конфлікту, але, безсумнівно, була багата на наслідки для простого народу – призвела до масового голоду та бідності.
Винахід економічних санкцій
На відміну від блокад, економічні санкції у вигляді бар’єрів, мит, обмежень на фінансові операції чи ембарго набули популярності лише у міжвоєнний період. У 1919 році президент США Вудро Вільсон, палкий прихильник санкцій, описав їх як «щось набагато гірше, ніж війна», створюючи загрозу «абсолютної ізоляції» і «відновлення нації до осудності, так само як задуха позбавляє індивіда будь-якої схильності» боротися. Санкції зазвичай називали економічною зброєю. Вони розглядалися політиками як мирний і тихий, але смертельний інструмент економічної війни. Вони стерли межу між війною та миром, змінили міжнародне право та викликали страх у потенційних жертв.
Санкції були винаходом ліберального інтернаціоналізму - доктрини в міжнародних відносинах, яка передбачала тісну співпрацю між державами. Міжвоєнні ліберали вірили, що включення якомога більшої кількості країн до глобальної економіки принесе мир у світі. Цей ентузіазм знайшов підтвердження в міжнародному праві. У 1934 році санкції були введені в статтю 16 конвенції Ліги Націй. Конвенція передбачала, що Ліга Націй може використовувати санкції у разі загрози війни для підтримки миру. Загроза фінансової та комерційної ізоляції мала на меті перешкодити державам вживати військових дій і порушувати міжнародне право. Це відрізняло санкції від раніше використовуваних військових блокад, які були типово військовим інструментом.
Загроза фінансової та комерційної ізоляції мала на меті перешкодити державам вживати військових дій і порушувати міжнародне право.
Однак історія двадцятого століття швидко показала, що санкції набагато менш ефективні, ніж передбачалося. Незважаючи на деякі невеликі успіхи (зокрема під час албано-югославської кризи 1921 року), санкції зазнали вражаючої поразки перед Другою світовою війною. Вони не зупинили прихід до влади нацистів у Німеччині чи початок війни, хоча теоретично це те, що вони повинні були зробити.
Часто наводять приклад неефективності санкцій — абіссінську кризу 1934 року. У той час Італійське королівство, яким керував Муссоліні, висувало територіальні претензії до Абіссінії (нині Ефіопія). Для протидії конфлікту Ліга Націй визнала Італію агресором і ввела проти неї санкції. Однак вони були обмежені і застосовувалися не всіма державами-членами – Сполучені Штати продовжували продавати зброю Італії, а Великобританія і Франція не блокували Суецький канал. Зрештою, нечіткі рішення не зупинили фашистську Італію від вторгнення та початку війни з Абіссінією. У 1937 році Італія вийшла з Ліги Націй, і Європа почала повільний процес занурення у війну.
Санкції виявилися неефективними ще й тому, що нацистська Німеччина вважала їх серйозною загрозою і спровокувала Гітлера на територіальну експансію. Нацисти досі яскраві пам'ятали про економічну блокаду Першої світової війни, яка призвела до масового голоду в Німеччині. Страх, що санкції можуть бути використані повторно, підживлював амбіції Гітлера атакувати держави Східної Європи. Перед вторгненням у Польщу Гітлер в інтерв’ю швейцарському дипломату сказав: «Мені потрібна Україна, щоб вони не морили нас знову голодом, як під час попередньої війни». Тоді був підписаний пакт Ріббентропа-Молотова, який гарантував постачання кавказької нафти та зерна до Німеччини з України. Гітлер заявив, що Німеччині більше не потрібно боятися економічної блокади. Через кілька днів почалася Друга світова війна.
Міжвоєнний період довів, що санкції не вирішують проблем на міжнародній арені. Більше того, виявилося, що вони можуть спровокувати держави на дії, яких можна було б уникнути дипломатичними каналами. Гітлерівська Німеччина виступала проти ліберального міжнародного порядку і, побоюючись санкцій, створювала економічну стійкість шляхом територіальної експансії. Фашистська Італія вийшла з Ліги Націй через санкції, запроваджені проти Італії під час абіссінської кризи. Хоча це не є переконливим доказом неефективності санкцій, історія вчить нас, що їх не слід вважати чудодійним засобом проти війни, оскільки вони, як правило, не зупиняють агресорів і можуть посилювати політичну нестабільність.
Причини популярності економічної війни
Незважаючи на це, санкції набирають популярності протягом десятиліть. За даними Global Sanctions Data Base, з 1950 року кількість діючих санкцій у світі зросла з кількох до майже 200. Чому так різко зростає популярність санкцій?
Британський поет і політик Вільям Арнольд-Форстер одного разу сказав: «Ручки набагато точні інструменти, ніж багнети». Санкції є простою відповіддю на складні проблеми, і уряди вважають за краще перекладати відповідальність за вбивства на законотворчих бюрократів, а не відправляти солдатів на фронт. Бюрократизація вбивства є частиною сучасного технократичного порядку – введення санкцій дозволяє нам імітувати війну чистим, дешевим і соціально прийнятним способом. Звичайна війна брудна, дорога та суперечлива. Здається, це не вписується в цивілізовані реалії західного світу.
Ефективність санкцій найчастіше оцінюється через призму прямих наслідків їх застосування, а подальші наслідки ігноруються. Санкції фактично послаблюють економіку – згідно з дослідженнями, у 1976–2012 роках країни, які підпали під санкції ООН та США, зафіксували зростання ВВП на душу населення в середньому на 2,3–3,5 процентних пункти. Однак цей ефект слабшає через 10 років після введення санкцій. Однак метою санкцій є політичні зміни, а не послаблення економіки. Закриття економіки для міжнародних ринків є простим способом зловживання та створення привілеїв для вузької еліти, як правило, авторитарної держави. Політики та бізнесмени зазвичай можуть обійти санкції, але більшість людей не можуть.
Прихильники санкцій стверджують, що нижчі доходи можуть спричинити повстання цивільного населення та підірвати здатність ворожої держави фінансувати війну. На практиці, однак, це трапляється рідко, оскільки уряди пристосовуються до режимів санкцій – з одного боку, вони консолідують владу, а з іншого боку, фінансують війну за рахунок монополістичної ренти (наприклад, за рахунок видобутку природних ресурсів).
За вірою в те, що санкції можуть повернути непокірні нації на правильний шлях, стоїть віра в ефективність демократичних механізмів. Якщо на людей чинити правильний тиск, вони повалять авторитарний режим. На жаль, соціальна динаміка піддається більш складним процесам. Соціальна оцінка санкцій є похідною від створеного елітою дискурсу, який зазвичай базується на образі на Захід і глибокому почутті шкоди. Це, в свою чергу, є визначальним.
Зараз пишеться ще один розділ в історії провалу санкцій, під час війни між росією та Україною - ефективність економічної діяльності далека від очікуваної, а величезні міжнародні зусилля ще не зустріли деескалації вторгнення України. Війна триває, а мирні переговори регулярно провалюються. Для російської олігархії війна в Україні стала конфліктом, який визначить її політичне існування чи неіснування. Важко уявити, що має статися, щоб росія під економічним тиском вийшла з війни.
Невдача пов’язана з тим, що економічні санкції є інструментом довгострокового впливу – російська економіка відчує економічну ізоляцію, але, швидше за все, лише через кілька років. Великі економіки значною мірою є самодостатніми та менш сприйнятливими до зовнішнього тиску, а режим путіна роками нарощував економічну стійкість, знижуючи державний зовнішній борг до рекордно низького рівня та накопичуючи валютні резерви (наразі заморожені, але росія готує позов проти Заходу штати). Якщо метою санкцій є відбити бажання росії продовжувати війну, то, ймовірно, це станеться лише тоді, коли Україна буде дуєе пошкоджена.
Слід пам’ятати, що подальша ізоляція російської економіки може мати багато несподіваних наслідків. Приклади? Відрізання росії від Заходу посилює співпрацю між росією та Китаєм. Відключення російських банків від доларової системи SWIFT збільшує потенціал глобального розширення системи CIPS на основі китайських юанів. Ми також не знаємо, як росія відреагує на триваючу економічну війну із Заходом. Ризик політичної дестабілізації є значним і зростатиме з появою наступних пакетів санкцій.
Альтернативи санкціям
Якщо нинішні економічні санкції не спрацюють, що ще можна зробити, щоб допомогти Україні?
Ключове значення має активізація підтримки – Україна отримує гуманітарну, фінансову та військову допомогу від Заходу. Конгрес США підписав Акт про ленд-ліз про захист демократії в Україні, згідно з яким на підтримку України буде виділено близько 22 мільярдів доларів (майже в чотири рази більше, ніж військовий бюджет України).
роте можна зробити більше – однією з економічних проблем України є висока вартість державного боргу. За даними МВФ, борг і державні гарантії України зросли з 50 відсотків ВВП у 2019 році до приблизно 65 відсотків ВВП у 2020 році. Середньозважена процентна ставка для більшості боргів висока – близько 12%. В чому логіка підтримки України, щоб у той же час, за надзвичайно складних обставин, Україна повертала свій борг перед багатими західними кредиторами?
Тільки у 2022 році вартість обслуговування державного боргу України становитиме 14 мільярдів доларів, тобто близько 12 відсотків державного бюджету (і це за умови виконання бюджетного акту, що в нинішніх умовах неможливо, тому вартість, ймовірно, буде вищою). Ця сума становить більше половини суми допомоги, отриманої від Сполучених Штатів відповідно до Закону про ленд-ліз. Правда, після анексії Криму в 2014 році Україна пройшла реструктуризацію боргу перед МВФ, але на вкрай невигідних умовах. Зараз мільярди доларів йдуть в кишені західних інвесторів, а потім повертаються в Україну з бюджетів західних країн. Одним з рішень було б часткове або повне списання боргу України. До цього закликають активісти, пов’язані з Україною, та деякі економісти.
Якщо засобом тиску є збереження режиму санкцій, то його треба організувати по-іншому. Економічні санкції завжди несуть ризик політичної дестабілізації, але якщо вони добре розроблені, вони ефективні та менш шкідливі для невинних людей. Нинішні торговельні ембарго, ізоляція російської фінансової системи або виведення компаній з росії є простими рішеннями, але приреченими на неефективність, оскільки вони б’ють по економіці росії в цілому, а не по галузях, які є вирішальними з точки зору війни.
Якими були б альтернативні рішення?
По-перше, важливо вразити найбільш чутливу точку в російській економіці, а це експорт викопного палива. Доходи від продажу викопного палива становлять 30 відсотків надходження до бюджету російського уряду. Це вже відбувається, оскільки країни ЄС оголосили про поступову заборону на імпорт нафти з росії до кінця року. Не менш важливим, однак, буде введення аналогічної заборони на газ.
По-друге, для введення санкцій проти російських олігархів ЄС має створити прозору систему реєстрації активів. До цього закликають економісти, пов’язані з Податковою обсерваторією ЄС у Парижі. Наразі активи російських олігархів приховані, і ефективно запровадити санкції практично неможливо.
Немає чудодійних рецептів спокою, але можна знайти кращі і гірші рішення. Економічна історія застерігає нас від необдуманого початку економічної війни, яка може не тільки не запобігти, але навіть посилити військову ескалацію. Україні потрібна широка економічна підтримка, атака на найчутливіші точки російської економіки та захоплення прихованих активів російської олігархії у світі.
---
Стаття значною мірою спирається на знання, накопичені істориком Ніколасом Малдером (Корнельський університет) у книзі під назвою "Економічна зброя. Посилення санкцій як інструмент сучасної війни".
